Premessa
Il D.Lgs 112/1998 ha trasferito dallo Stato alle Regioni le competenze in materia di:
Programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale
Programmazione della rete scolastica, sulla base di piani provinciali
Suddivisione del territorio regionale in ambiti funzionali per l'offerta formativa
Determinazione del calendario scolastico
Sono state trasferite alle Province (per il secondo ciclo) e ai Comuni (per il primo ciclo e la scuola dell’infanzia), le competenze in materia di:
Elaborazione dei piani per la definizione della rete scolastica sul territorio
Servizi di supporto organizzativi per portatori di handicap
Piano di utilizzazione degli edifici scolastici, in accordo con le scuole
Sospensione delle lezioni in casi particolari
I Comuni inoltre esercitano iniziative in relazione a:
Educazione degli adulti
Orientamento scolastico e professionale
Continuità didattica
Interventi perequativi
Dispersione scolastica ed educazione alla salute
La ripartizione di competenze legislative tra Stato ed Enti Locali: la Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
La legge Costituzionale 3/2001 dà attuazione ad una riforma federalista dello Stato. Si caratterizza come modello di un policentrismo istituzionale paritario (la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato). Inoltre la stessa legge costituzionale eleva le scuole al rango di autonomie costituzionalmente riconosciute e ridefinisce un nuovo assetto delle competenze in materia di istruzione. Per quanto riguarda la potestà legislativa l’art. 117 della Costituzione stabilisce: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.
L’art. 114, c.1 della Costituzione pone sullo stesso piano tutti i soggetti istituzionali che all’unisono contribuiscono a costruire la Repubblica. Vi è dunque una visione unitaria, ma al tempo stesso pluralistica dei poteri dello Stato e degli organi di governo sia pur collocati a differenti livelli territoriali, ciascuno con proprie funzioni, prerogative e responsabilità.
Alla base di tutto questo discorso, i cui prodromi possono rinvenire nella legge 241/1990 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”, nel D. lgs. 29/1993 “Razionalizzazione dell’organizzazione delle Amministrazioni Pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego”, nella L. 59/1997, trovano fondatezza i principi cardine del cosiddetto federalismo amministrativo, tra cui il principio di sussidiarietà quale criterio base per l’attribuzione di compiti da affidare agli Enti Locali da un lato ed allo Stato dall’altro. Principi poi ripresi dall’art. 118 della Costituzione, e così dettagliati:
Principio di sussidiarietà verticale: secondo cui è ai Comuni che spettano le funzioni amministrative nella gestione della spesa pubblica
Principio di sussidiarietà orizzontale: secondo cui lo Stato, le Regioni, le Città metropolitane, le Province e i Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini
Si consolida il processo già iniziato con il D.Lgs. 112/1998 che aveva già trasferito determinati poteri agli Enti Locali rendendoli già protagonisti della programmazione dell’offerta formativa sul territorio.
L’art. 117 della Costituzione prefigura all’interno di un più accentuato federalismo il riparto di competenze legislative e regolamentari tra Stato e Regioni riservando la potestà legislativa esclusiva allo Stato in alcune materie, la potestà legislativa alle Regioni in altre, la potestà legislativa concorrente tra Stato (che deve delineare i principi generali) e Regioni (che devono definire la normativa di dettaglio), sempre facendo salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, in altre ancora.
In questo contesto gli Enti Locali sono visti come centri dell’offerta formativa, ma soprattutto come interlocutori attivi nella progettazione e realizzazione dell’offerta formativa sul territorio, con tutte le ricadute in termini di competenze di cittadinanza attiva, di figure professionali richieste nel mercato del lavoro, di placement occupazionale.
Le competenze degli Enti Locali in tema di politica scolastica
Competenze degli Enti Locali in tema di programmazione della Rete Scolastica
La programmazione della rete scolastica pone un duplice ordine dei problemi:
i parametri dimensionali delle istituzioni scolastiche
la competenza concorrente in capo allo Stato, Regioni; Province e Comuni
I parametri dimensionali delle istituzioni scolastiche
L’art. 2 del DPR n. 233/1998 aveva previsto che per acquisire o mantenere la personalità giuridica gli istituti di istruzione dovessero avere <<di norma, una popolazione consolidata e prevedibilmente stabile almeno per un quinquennio, compresa tra 500 e 900 alunni>>. Con una deroga fino a 300 alunni nelle piccole isole, nei comuni montani, nonché nelle aree geografiche contraddistinte da specificità etniche o linguistiche.
Sono seguite altre due disposizioni normative, che novellano il D.L. 98/2011 e che hanno innalzato da 500 a 600 alunni il limite minimo di popolazione scolastica per il quale una scuola può continuare ad avere un Dirigente Scolastico e un Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi, con contratto a tempo indeterminato, con deroga fino a 300 alunni nelle piccole isole, nei comuni montani, nonché nelle aree contraddistinte da specificità etniche o linguistiche.
L’art. 1, c. 978 della L. 178/2020 “Legge di bilancio per il 2021” ha previsto per il solo anno scolastico 2020/21 la riduzione da 600 a 500 alunni (ovvero da 400 a 300 nelle istituzioni scolastiche autonome situate in piccole isole, in comuni montani, in aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche) il parametro di riferimento per l’assegnazione alla scuola di un DS e di un DSGA. Nella legge di bilancio 2022 tale misura è stata estesa anche per gli anni scolastici 2022/23 e 2023/24.
PNRR e legge di bilancio 2023: revisione del contingente organico dei Dirigenti scolastici e dei DSGA
La legge di bilancio 2023 (L. 197/2022) ha previsto sostanziali modifiche al D.P.R. 233/1998. A decorrere dall’a.s. 2024/2025 i criteri di ripartizione del contingente organico sono definiti su base triennale con decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, entro il 3 maggio dell’anno scolastico precedente a quello di riferimento.
Le Regioni, entro il 30 novembre di ogni anno, provvedono poi autonomamente al dimensionamento della rete scolastica nei limiti del contingente annuale individuato dal suddetto decreto, senza essere più vincolante ai parametri legati al numero minimo di alunni per ogni istituzione scolastica, seguite dai singoli USR che successivamente provvedono alla ripartizione del contingente dei DS e dei DSGA tra tutte le scuole della Regione.
Viene a tal fine stabilito un range tra 900 e 1000 alunni che dovrebbe costituire lo standard dimensionale ottimale di ogni istituzione scolastica, sia pur con i fattori perequativi specifici di ogni realtà regionale non superiori al 2% nei primi 7 anni.
Competenza esclusiva dello Stato
Sono di competenza esclusiva dello Stato
norme generali sull’istruzione
livelli essenziali delle prestazioni
principi fondamentali a cui si deve ispirare la legislazione concorrente delle Regioni
Le norme generali sull’istruzione vengono definite nella sentenza della Corte Costituzionale n. 200 del 2009, nella quale la Corte si richiama in particolare agli art. 33 e 34 della Costituzione.
Le disposizioni di competenza dello Stato riguardano le caratteristiche basilari del sistema scolastico e cioè:
l’istituzione di scuole per tutti gli ordini e gradi
il diritto di Enti e privati di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri per la stato
la parità tra scuole statali e non statali sotto gli aspetti della loro piena libertà e dell’uguale trattamento degli alunni
la necessità di un esame di stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuola o per la conclusione di essi
l’apertura delle scuole a tutti
la obbligatorietà e gratuità dell’istruzione inferiore
il diritto degli alunni capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, di raggiungere i gradi più alti degli studi
la necessità di rendere effettivo il diritto di cui al punto precedente con borse di studio, assegni alle famiglie e altre provvidenze, da attribuirsi per concorso
La competenza esclusiva dello Stato riguarda poi i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale.
I principi fondamentali, anch’essi di competenza esclusiva dello Stato, si distinguono dalle norme generali in quanto “fissano criteri, obiettivi, direttive o discipline, finalizzate ad assicurare la esistenza di elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle modalità di fruizione del servizio di istruzione” e non possono essere riconducibili alla struttura essenziale del sistema di istruzione. Inoltre i principi fondamentali “necessitano per la loro attuazione (non già per la loro semplice esecuzione) dell’intervento del legislatore regionale, il quale deve conformare la sua azione all’osservanza dei principi fondamentali stessi”.
In riferimento al Sistema Integrato 0-6 lo Stato ha il compito di programmare e coordinare l’estensione equa su tutto il territorio nazionale e di assegnare le risorse, a suo carico, nei limiti del “Fondo Nazionale per il Sistema integrato di educazione e di istruzione”, istituito presso il Miur.Altre competenze attribuite allo Stato sono quelle relative a: promozione di azioni rivolte alla formazione del personale del Sistema integrato di educazione e d'istruzione, nell’ambito del Piano nazionale di formazione introdotto dalla legge 107/15; definizione dei criteri di monitoraggio e di valutazione dell’offerta educativa e didattica del Sistema, d’intesa con le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano e gli Enti Locali; definizione, tramite apposito decreto del Miur, degli orientamenti educativi nazionali per i servizi educativi per l’infanzia. La definizione degli orientamenti avverrà sulla base delle Linee Guida proposte dalla Commissione per il Sistema Integrato di educazione e istruzione.
Sarà, infine, lo Stato ad attivare, sentito il parere del Garante per la protezione dei dati personali, un sistema informativo coordinato con le Regioni, le Province autonome di Trento e di Bolzano e gli Enti locali secondo quanto previsto dal decreto legislativo 7 marzo 2005 n. 82 “Codice dell’amministrazione digitale”.
Le competenze delle Regioni in tema di determinazione del calendario scolastico
L’art. 138 del D. Lgs. 112/1998, attribuisce alle Regioni la determinazione annuale del calendario scolastico per le scuole dell’infanzia, del primo e del secondo ciclo di istruzione, statali e paritarie.
Le istituzioni scolastiche, nell’ambito dell’autonomia organizzativa loro riconosciuta, possono disporre adattamenti in relazione alle esigenze derivanti dall’attuazione del piano triennale dell’offerta formativa (PTOF). Ovviamente bisogna tener conto dello svolgimento di almeno 200 giorni di lezione in non meno di 5 giorni settimanali ed al rispetto del monte ore annuale, pluriennale o di ciclo previsto per le singole discipline ed attività obbligatorie.
Per consentire un’efficace programmazione del servizio scolastico, le deliberazioni dei consigli di circolo o d’istituto vanno assunte entro il 30 giugno dell’anno scolastico precedente e notificate agli USR, al personale scolastico, agli alunni e alle loro famiglie, nonché agli altri Enti Locali.
Competenze in merito ad organizzazione della rete e distribuzione delle risorse
Le Regioni, nel limite delle risorse disponibili nei propri bilanci, programmano e sviluppano il Sistema integrato di educazione e di istruzione sulla base delle indicazioni del Piano di azione nazionale, secondo quelle che sono le esigenze del territorio. Questa fondamentale area di competenze dovrà essere esercitata, rispettando gli ambiti di competenza amministrativa già attribuiti alle Province (soprattutto per quanto riguarda le scuole secondarie superiori) e ai Comuni (per quanto riguarda la scuola dell’infanzia e dell’obbligo); in particolare le Regioni dovranno attribuire le funzioni gestionali e amministrative nonché il servizio pubblico agli Enti locali, riservandosi esclusivamente l’indirizzo, la programmazione generale e il controllo. Infine va tenuto presente che, per le attuali disposizioni di legge, i contenuti e le scelte riguardanti l’utilizzo funzionale delle risorse umane e finanziarie sono materia che viene definita nei “Piani dell’Offerta Formativa” (POF) di competenza delle scuole e degli istituti scolastici autonomi.
Le competenze degli Enti Locali in tema di utilizzo degli edifici e delle attrezzature scolastiche
Il D.lgs. 297/1994 norma l’utilizzo dei locali scolastici da parte degli Enti Locali per attività che realizzino la funzione della scuola come centro promozionale culturale, sociale e civile, previo assenso, però, con apposita delibera del Consiglio di circolo o d’istituto.
Può a tal riguardo riassumersi che:
è normativamente statuita la possibilità di un uso extrascolastico dell’edificio scolastico, o di parte di esso, da parte degli Enti Locali proprietari dell’immobile, ma anche da parte di soggetti esterni, al di fuori dell’orario delle lezioni
il suddetto utilizzo dei locali va disciplinato, nelle sue modalità applicative, in apposito regolamento d’istituto inerente l’attività negoziale e va autorizzato dal Consiglio d’istituto con apposita delibera
Tale preventiva delibera autorizzatoria è subordinata al rispetto:
Un eventuale diniego dell’utilizzo dei locali scolastici da parte del Dirigente Scolastico, se non adeguatamente motivato (mancanza di condizioni igienico sanitarie o di sicurezza all’interno degli ambienti, mancanza di accesso autonomo, incompatibilità delle attività esterne con quelle programmate dall’istituzione scolastica nel proprio PTFO d’istituto), espone lo stesso a eventuali profili di illegittimità della decisione adottata per eccesso di potere
Le competenze delle Province in tema di servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con disabilità
L’art, 139 del D.lgs. 112/1998, attribuisce alle Province, in relazione all’istruzione secondaria superiore, e ai comuni, in relazione agli altri gradi inferiori di istruzione, i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con disabilità o in situazione di svantaggio.
Dunque, le azioni di integrazione scolastica degli alunni con disabilità vedono una concentrazione di più soggetti istituzionali presenti sul territorio, ciascuno nell’ambito delle rispettive competenze: lo Stato mediante l’assegnazione dei docenti di sostegno, i comuni e le province mediante l’assegnazione dei docenti specializzati quali gli assistenti socio educativi, i traduttori dei linguaggi dei segni, il personale paramedico e psico-sociale di provenienza dalla ASL di riferimento, le istituzioni scolastiche nell’organizzazione del servizio scolastico.
Le competenze delle Regioni in tema di programmazione formativa integrata tra istruzione e formazione professionale
L’art. 138 del D.lgs. 112/1998 delega alle regioni la programmazione dell’offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale, finalizzata quest’ultima al conseguimento di una qualifica triennale o di un diploma quadriennale.
Alle strutture formative accreditate alle Regioni sono attribuiti i percorsi di istruzione e formazione professionale triennali e quadriennali (IeFP), Gran parte delle Regioni hanno operato sin dall’anno 2011/12 per il regime sussidiario integrativo, che consente agli studenti che chiedono di iscriversi alla classe prima degli indirizzi quadriennali degli Istituti Professionali statali di poter conseguire, a conclusione del terzo anno, “anche” una delle 22 qualifiche professionali regionali. Gli IP, già titolari dei percorsi quinquennali statali, sono stati delegati a realizzare anche i suddetti percorsi di IeFP.
Per quanto riguarda la “formazione professionale” è indubbia la competenza esclusiva (già in atto, peraltro) della Regione, ferma restando la competenza dello Stato nella definizione dei LEP relativi a questo settore educativo. Dell’ambito definito “dell’istruzione e formazione professionale” rimangono da definire i confini. Per ora agisce l’art. 13 della legge 49/2007, in cui si offre un criterio per distinguere tra “istruzione” e ”istruzione e formazione professionale”: spetta allo Stato la competenza relativa ai percorsi educativi finalizzati al conseguimento di un “diploma”. Sono di competenza delle Regioni i percorsi educativi finalizzati al conseguimento di una “qualifica”, nonché gli altri percorsi post qualifica e post diploma non finalizzati ad un titolo di studio del sistema di istruzione.
Il compito delle Regioni e degli Enti Locali nello sviluppo e nella programmazione del Sistema Integrato di istruzione
Gli Enti locali, nel limite delle risorse disponibili nei propri bilanci, hanno il fondamentale compito di gestire, sia in forma diretta che indiretta, propri servizi educativi per l’infanzia e proprie scuole dell’infanzia, tenendo conto dei provvedimenti in materia delle Regioni e delle norme sulla parità scolastica.
Spetta agli stessi Enti locali, inoltre, accreditare i soggetti privati per l’istituzione e la gestione dei servizi educativi per l’infanzia, nel rispetto delle norme sull’inclusione delle bambine e dei bambini con disabilità e dei contratti collettivi nazionali di lavoro di settore.
Anche gli Enti locali, come lo Stato e le Regioni, realizzano azioni di monitoraggio del sistema nel proprio territorio.
Oltre a quanto suddetto, gli Enti locali: coordinano la programmazione dell’offerta formativa nel proprio territorio per assicurare integrazione ed unitarietà della rete dei servizi e delle strutture educative; favoriscono iniziative di formazione in servizio per tutto il personale del Sistema integrato di educazione e d'istruzione, in raccordo con il Piano nazionale di formazione di cui alla legge n. 107 del 2015; definiscono le modalità di partecipazione delle famiglie; sostengono iniziative ed esperienze di continuità del Sistema integrato di educazione e di istruzione con il primo ciclo di istruzione.
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